英国:监管与指南并举管理食品安全

原标题：英国:监管与指南并举管理食品安全

　　英国是近代以来最早关注食品安全的国家,从早在1860年就出台的《地方当局反食品和饮料掺假议会法》,到因为疯牛病的爆发于1999年颁布的《食品标准法》,再到为了执行欧盟法规于2006年颁布的《食品卫生条例》,这一系列立法使英国被誉为现代食品安全立法的先行者

　　沈幼伦

　　为了遏制食品掺假现象,英国先后出台了1860年的《地方当局反食品和饮料掺假议会法》、1872年的《禁止食品、饮料与药品掺假法》和1875的《食品与药品法》。这些法律强调:“任何人不得使用,也不得命令或允许他人使用对健康有害的物质,包括对食品掺杂、染色、污染或掺入粉末。”这些法律的推出,有效地遏制了弥漫在英国的食品掺假现象,捍卫了消费者的利益和身体健康。

　　为了确保这些法律的正确实施,尤其是1875年的《食品与药品法》,英国议会授权英格兰与威尔士地方政府委员会和苏格兰地方政府事务委员会,负责监督地方行政机关执法不力和执法不当的行为,以提高法令的公正性和权威性。

　　当步入二十世纪后,英国同其他欧洲国家一样,先后经历了第一和第二次世界大战。由于战争的特殊性,之前关注的食品卫生问题,被战争年代的食品短缺所覆盖,为了解决食品短缺和打击囤积行为,英国成立了食品部,在全国范围内实行食品控制政策。为了保证供应前线食品的安全,先后有了1907年的《公共卫生(食品规章)法》、1938年的《食品和药品法》以及1943年《国防(食品销售)条例》。这些法令将食品卫生和之前的反掺假法令有机地融合在一起,结合前线将士对食品安全的特殊要求,构成了英国战时食品卫生和安全法。

　　二战后,英国恢复了和平建设,食品卫生与安全再次回到人们的视线,集百年食品立法之大成,在整理和继承之前一系列法律规定的基础上,1955年,英国再次出台《食品与药品法》,该法仍保持着集食品、药品于一法的立法模式,直到1968年,英国才将食品和药品实行分开立法,食品问题在英国成为一个独立的法律领域。

　　自加入欧共体后,英国的食品安全立法出现了与欧共体融合的趋势,其间出台了1984年的《食品法》。该法强调“企业作为当事人应对食品安全负责,企业应根据食品安全法律法规的要求来生产食品,确保其生产、销售的食品符合安全卫生标准。”之后,又在1990年出台《食品安全法》,该法的主要目的是确保所有食品满足消费者在性质、物质、质量上的期望,并不受误导；强化公众健康和消费者利益,并具体规定违反食品法的行为及应受的处罚。为防止文字表述的片面性,该法注重原则性,将食品安全定义为能涵盖与食品相关的商业活动、食品来源、食品的接触材料等非常广阔的范围,从而起到覆盖从初级生产到配送、零售和餐饮的整个食品链的效果。它既涉及每个社会成员,特别是食品生产、加工、储藏、配送和销售相关人员(种植养殖者、进口商),但又不包括具体的技术规则,给政府权力留有空间,使其可对出现的新问题作出补充规定。

　　由于1995年英国爆发疯牛病,英国又于1999年颁布了《食品标准法》。该法主要目的是建立食品标准局,明确食品标准局的职能、权力。同时,该法还修订了关于食品安全和涉及食品的其他消费者利益的保护措施；制定关于食源性疾病检测通报以及动物饲料生产和安全等条款。根据《食品标准法》,2000年,英国诞生了一个半官方的食品监管机关,即英国食品标准局,其宗旨是根除类似疯牛病之类的食品不安全问题。

　　为了执行欧盟852/2004法规,达到对所有食品企业运营者的基本卫生要求,明确食品企业负有生产安全食品的义务,英国于2006年颁布了《食品卫生条例》。该条例着眼于基本的卫生原则,重点在于确定并控制食品制造和销售等各个环节中的食品安全风险。其要求企业建立生产档案,要求饲料和商品经销商对原料来源和配料保存进行记录,要求农民或养殖企业对饲养牲畜的详细过程进行记录。国家配置统一的数据库,记载生产链中被监控对象移动的轨迹,监测食品的生产和销售状况,还建立了食品追踪机制。当发生重大食品安全事故时,地方主管部门可以立即调查并确定可能受事故影响的范围,实现及时通知公众,紧急收回已流通食品,同时将有关资料送交卫生部作出应急处理,以实现对消费者利益最大限度的保护。

　　在完成食品安全立法目的过程中,英国食品标准局起了重要作用。其中,它起草的《食品与饮料ISO-9001-2000应用指南》、《新食品标签指南》、《食品业指南》、《2007年食品企业良好卫生操作指南》等文件,不仅缓解了食品运营方与消费者间的对立氛围,而且也给食品生产和经营者指明了前进的方向。它在英国食品安全战略中,可谓功不可没。

　　综观英国食品卫生与安全的立法走向,其给了我们许多有益的启示。1、英国不仅是英美法系中最早从法律上关注食品卫生和安全的国家,而且还是将食品与药品分类管理的国家之一。表面上看,将食品与药品分开,会增加管理成本,但实际上却可以减少因管理不当所带来的更大的破坏。2、任何一部法律需要人去执行,执行就是权力,凡有权力,就必然会有渎职之类的官僚主义,英国很早就认识到这一问题,在1875年就采取措施,授权英格兰与威尔士地方政府委员会和苏格兰地方政府事务委员会,负责监督地方行政机关执法不力和执法不当的行为。人们称赞英国公务员守法、服务至上的敬业精神,正是这种权力受监督措施锤炼所致。3、英国是一个具有悠久历史的法治国家,他们在修法上表现出的与时俱进精神是令人敬佩的,法律是立法者对现实的一种反映,当立法正确反映一个新事物时,法律将助推这一新事物的发展,其中认识不足的,通过修订补充,使该新事物能得以继续发展,法律本身也能焕发出自身的朝气；如果法律反映的是旧事物,包括已衰落的事物,那么,不论它规定得如何强劲,其仍无法使这个濒临死亡的事物起死回生,同样,该法律也必将遭到国人的唾弃。4、理性与感性相结合,为了让英国民众享用卫生、安全的食品,英国制定了一系列的法律,它们虽具有理性,但却是冷冰冰的。然英国并没有只让食品生产者、销售者生活在如此冷酷的环境中,而是充满关怀地推出各类《指南》,以告知他们如何避免触碰这些法律,实现以生产和销售赚取利润的目的。正是这些可圈可点之处,使英国食品安全立法成为人类文明史上一块瑰宝,不断地闪闪发光。

　　(作者系华东政法大学教授)